Wzgórza Golan i głębie hipokryzji

W rzeczywistości, poza paniką i zdawkowymi banałami pobudzonymi przez oznajmienie Trumpa o tym, co sytuacja Golanu rzeczywiście ilustruje, jest to, że pełen wachlarz międzynarodowych ”norm”, kiedy są stosowane nieroztropnie i w celach politycznych, jak to często dzieje się w sprawie Izraela, sprawia wrażenie wymachiwania maczugami. Normy używane do rozstrzygania roszczeń o ziemię i kwestionowania praw Izraela do Golanu są nie tylko stosowane selektywnie, ale są wzajemnie niespójne – ich rzeczywista moc nie jest mocą precedensów prawnych, ale politycznych instrumentów. Dla zrozumienia tego musimy zacząć od badania norm, o które chodzi, i ich historycznych podstaw.  

Uznane granice międzynarodowe powstają na jeden z trzech sposobów: dwa sąsiadujące kraje mogą uzgodnić je w traktacie, nowy niepodległy kraj może odziedziczyć granice nakreślone przez poprzednią władze kolonialną lub, wreszcie, międzynarodowe granice mogą pozostać po tym, jak kraj dzieli się, by stworzyć nowe międzynarodowe granice.  

Respektowanie tych granic jest podstawą międzynarodowych norm, chociaż w żadnym wypadku nie absolutną. W skrajnych wypadkach, takich jak ludobójstwo, czystka etniczna i zniewolenie, nawet uznana granica międzynarodowa nie może dostarczyć prawnej nietykalności przed atakiem z zagranicy. To przynajmniej było uzasadnieniem wojny w Kosowie, która zaczęła się 20 lat temu.

Izrael stanowi specjalny przypadek, jeśli chodzi o granice, ponieważ ten nowy kraj nie odziedziczył jednoznacznie granic ziemi poprzednich brytyjskich i osmańskich władców, ale nie było szansy na dwustronne traktaty, ponieważ wszyscy jego sąsiedzi przez pierwsze czterdzieści lat jego niepodległości odrzucali samo jego istnienie.  

Znakomita politolożka (a skądinąd, moja przyjaciółka z czasów uniwersyteckich) Stacie Goddard, napisała w „Washington Post”, że “stanowisko Trumpa’s w kwestii Wzgórz Golan jest niezgodne z tym, co uczeni nazywają normą integralności terytorialnej”. To jest norma, która “zakłada, że państwa nie mogą używać siły do zmiany granic międzypaństwowych”.

Na przykład, gdyby Stany Zjednoczone wysłały armię za 49 równoleżnik i okupowały Brytyjską Kolumbię i terytorium Jukonu w celu stworzenia terytorialnej ciągłości z Alaską, byłoby to oczywiste złamanie norm integralności terytorialnej. Tak samo byłoby  w sytuacji francuskiego wtargnięcia do Saary i dużo mniej hipotetycznej inwazji Rosji na Krym.

Istotnie, byłoby lekkomyślnością, gdyby USA w tym tygodniu wkroczyły na drogę polityki, która autentycznie osłabia tę normę, jak twierdzą krytycy tego posunięcia. W rzeczywistości jednak, ta norma wyraźnie nie stosuje się do Golanu i próby przeformułowania jej tak, by dopasować ją do tej sytuacji, wyłącznie delegitymizują jej zastosowanie wszędzie indziej.  

Oskarżenie, że Izrael i USA rażąco łamią dyplomatyczne i prawne normy, opiera się na dwóch takich przeformułowaniach normy, a oba są wadliwe. Pierwsze przyjmuje linie zawieszenia broni stworzone w 1949 roku między Izraelem i jego arabskimi sąsiadami za de facto międzynarodowe granice i próbuje stosować do nich te same standardy terytorialnej integralności, jak do uznanych międzynarodowo granic.  

Problem polega na tym, że porozumienie o zawieszeniu broni mówi explicite coś odwrotnego -  i to na żądanie strony arabskiej. Artykuł V izraelsko-syryjskiego Ogólnego Porozumienia O Zawieszeniu Broni (20 lipca 1949) zaczyna się: „Podkreśla się, że następujących ustaleń dotyczących Linii Demarkacyjnej Rozejmu pomiędzy siłami zbrojnymi Izraela i Syrii oraz Strefy Zdemilitaryzowanej, nie należy interpretować jako mających jakikolwiek związek z ostatecznymi uzgodnieniami terytorialnymi między Stronami niniejszej Umowy”. Podobne sformułowania istnieją w umowach o zawieszeniu broni z Jordanią i Egiptem, ale nie w umowie z Libanem, która explicite uznaje poprzednią, francusko-brytyjską granicę za granicę międzynarodową. Syria, tak jak Egipt i Jordania zakładała, że w przyszłej wojnie może zdobyć więcej terytorium i nie chciała być obarczona wiążącą linią. Nie była to gra, która się opłaciła.

Na tym nie kończą się problemy. Nawet gdyby porozumienia, które ustaliły linię zawieszenia broni w 1949 roku nie deklarowały explicite, że są tymczasowe i niewiążące, przestałyby mieć jakiekolwiek prawne znaczenie, kiedy znowu wybuchły walki, jak to miało miejsce w czerwcu 1967 roku. Podobnie jak w wojnie 1948 roku arabski cel w 1967 roku był wyraźny i otwarcie głoszony: te głoszone cele rozciągały się od czystki etnicznej do ludobójstwa dokonanego na żydowskim państwie Izrael. Oczekiwanie, że po olbrzymiej klęsce arabskiej mógł nastąpić powrót do linii z poprzedniej wojny – która także była kolosalną klęską arabską – byłoby jak gdyby Niemcy w 1945 roku oczekiwały, że będą mogły przywrócić granice z 1919 roku.

Dalszym problemem jest to, że same linie zawieszenia broni nagradzały agresywny podbój, umieszczając Jordanię, Egipt i (co jest ważne dla tej dyskusji) Syrię na ziemiach poza ich przedwojennymi granicami. Terytorialne zyski Izraela są złamaniem zasady obowiązującej po 1945 roku, ale arabskie zyski terytorialne (które wszystkie miały miejsce po 1945 roku) w jakiś sposób nie są? A jeśli linie zawieszenia broni są nienaruszalnie święte, to gdzie pozostawia to roszczenia Palestyńczyków? Przecież, zawieszenie broni zostawia Gazę Egiptowi, a Zachodni Brzeg Jordanii i niczego nie daje Palestyńczykom.  

Wreszcie, trudno zrozumieć, w jaki sposób linie zawieszenia broni mogą osiągnąć status trwałości. Są to przecież linie, przy których zatrzymała się poprzednia wojna. Ale na granicy izraelsko-syryjskiej walczono w dwóch kolejnych wojnach i one także zakończyły się jasnymi liniami. Czy jest to ogólna norma, czy też przekonanie, że Izrael nigdy nie ma racji, co wyjaśnia, dlaczego jeden zestaw linii jest święty, a następny jest zniewagą?

Jeśli linia zawieszenia broni nie może ustalić prawomocnej granicy między Syrią a Izraelem, to co pozostaje? Jednym możliwym rozwiązaniem jest doktryna znana jako uti posseditis juris, która stwierdza, że nowo niepodległe państwa dziedziczą granice swoich poprzednich okupantów kolonialnych  (lub, w wypadku podziału państwa, wewnątrzpaństwowe granice prowincji, jak zdarzyło się z byłymi republikami radzieckimi). Ma to znacznie solidniejszą prawną podstawę i jest dużo szerzej stosowaną praktyką, to zaś pokazuje drugie problematyczne przeformułowanie normy integralności terytorialnej.   

To jednak także przedstawia tak wiele trudności, że nikt nie odważa się wysunąć tego argumentu, przynajmniej nie z minimalną dozą spójności. W wypadku izraelsko-syryjskiej granicy nie jest nawet jasne, która kolonialna linia miałaby obowiązywać: Francuzi i Brytyjczycy wynegocjowali jedną linię w 1920 roku, a inną w 1922 roku i kontynuowali z dokonywaniem drobnych poprawek także potem. Niejasność tych linii była podstawą dość lichego argumentu syryjskiego sprzed 1967 roku na rzecz ich żądania dostępu do Jeziora Galilejskiego.

Co ważniejsze, niemal uniwersalny konsensus, że obecność Izraela na Zachodnim Brzegu jest jedną z największych międzynarodowych zbrodni naszej ery, zostałby zagrożony przyjęciem tej normy. Jeśli niepodległy Izrael odziedziczył granice mandatowe na Golanie, to z pewnością odziedziczył je także wzdłuż rzeki Jordan.

Problemy stają się nieco jaśniejsze, kiedy uwaga przesuwa się w dół mapy, od Golanu do Jerozolimy. Kiedy Stany Zjednoczone postanowiły wreszcie w zeszłym roku uznać Jerozolimę za stolicę Izraela (jest stolicą Izraela od ponad 70 lat), było wiele wrzawy o to, jak bardzo narusza to międzynarodowe normy i ustanawia niebezpieczny precedens – zauważacie wzór?  Rzadko jednak ktokolwiek próbował powiedzieć dokładnie, które właściwie międzynarodowe normy były łamane.  

Podobnie jak ze sprawą Golanu, kiedy wreszcie zmuszasz kogoś, by wskazał   na ogólną regułę, która może być uniwersalnie stosowana (w odróżnieniu od jakiegoś uprzejmego przeformułowania zdania: „to, co robi Izrael, jest automatycznie złe”), lądujesz z wieloma sprzecznymi normami, których nikt nie ośmiela się stosować do jakiegokolwiek innego konfliktu i które są samozaprzeczające, nawet jeśli zostają wąsko zastosowane tylko do   rozpatrywanej kwestii.

W sprawie Golanu są dwie sprzeczne zasady: że linie zawieszenia broni stanowią legalne granice i że odziedziczone granice są prawnie wiążące. Ale w wypadku Jerozolimy są trzy takie zasady. Są tak samo wewnętrznie sprzeczne, ale mają dodatkową zawiłość zaprzeczania normom przytaczanym w debacie o Golanie.

Pierwsza zasada stwierdza, że Jerozolima w rzeczywistości ma być międzynarodowa, zgodnie z nigdy nie wprowadzoną w życie rezolucją ONZ o podziale z 1947 roku. Ta rezolucja, którą odrzuciły wszystkie kraje arabskie, określała Jerozolimę jako corpus separatum, które nie będzie należało ani do państwa żydowskiego, ani do państwa arabskiego, jakie będzie utworzone po zakończeniu Brytyjskiego Mandatu.

W pierwszej połowie XX wieku były rozmaite próby „umiędzynarodowienia” spornych miast. Żadna z tych prób nie powiodła się, a dwa najsłynniejsze, Konstantynopol i Danzig, mają teraz nowe nazwy świadczące o ich zdecydowanie nie międzynarodowym charakterze: duże miasto tureckie Stambuł i duże miasto polskie Gdańsk. Internacjonalizacja Jerozolimy, w odróżnieniu od tych dwóch miast, nigdy nawet nie została zatwierdzona w traktacie, ale była zaproponowana jako rekomendacja w niewiążącej rezolucji o podziale, która nigdy nie weszła w życie – i to nie dlatego, że Izrael się sprzeciwił, ale dlatego, że wrogowie Izraela odrzucili ją i przemocą starali się nie dopuścić do jej realizacji.  

Ponadto corpus separatum był przedstawiony z bardzo dokładną mapą. Na tej mapie jest cała Jerozolima i otaczające ją wsie i przedmieścia, włącznie z Betlejem. Nikt jednak nie domaga się internacjonalizacji Betlejem. Zawsze mówi się o nim jako o okupowanym terytorium palestyńskim. Podobnie określa się wschodnią Jerozolimę, choć częściej mówi się „okupowana arabska Jerozolima Wschodnia” lub nawet „historycznie arabska Jerozolima Wschodnia, ponieważ najwyraźniej historia zaczyna się dopiero po 1948 roku, kiedy żydowska populacja Starej Jerozolimy już została wygnana po miesiącach oblężenia (autentycznego oblężenia, w którym nie dostarczano żywności, wody i lekarstw).

Jest tak, ponieważ nikt nie traktuje twierdzeń o corpus separatum poważnie i perspektywa internacjonalizacji Jerozolimy w XXI wieku jest równie realistyczna, jak perspektywa internacjonalizacji Nikozji. I, jak wskazują słowa o „okupowanej Jerozolimie Wschodniej”, mobilizuje się tutaj drugą normę, a skupia się ona wokół tak zwanej Zielonej Linii, linii zawieszenia ognia, która rozdzielała siły izraelskie i jordańskie pod koniec wojny 1948 roku.  

Ta linia zawieszenia broni z 1948 roku, tak samo jak jej północny odpowiednik, explicite  nie była międzynarodową granicą. Była, jak sama nazwa wskazuje, linią przestrzegania rozejmu, której ważność w zasadzie znika, kiedy znika rozejm, a jeśli to nie wystarcza do unieważnienia jej, to jest tu także dodatkowy fakt, że jest wyraźnie sprzeczna z mandatem „internacjonalizowania” ustalonym w corpus separatum.

A dziwne jest wysuwanie tego twierdzenia w kontekście ambasad. Jeśli problemem jest obecność Izraela na wschód od zielonej linii, to w jaki sposób umieszczenie ambasady na zachód od tej linii łamie normę? W rzeczywistości Zielona Linia w Jerozolimie funkcjonuje w dyplomacji jak te jednostronne lustra w policyjnych  izbach przesłuchań. Możesz widzieć je, patrząc na wschód, kiedy chcesz potępić Izrael za, powiedzmy, pozwolenie Żydom na mieszkanie w Dzielnicy Żydowskiej Starego Miasta. Ale spójrz na Zachód, a znika ono, bo nie daje Izraelowi żadnych praw także tam. Na zachód od linii corpus separatum powraca do życia. Jak to możliwe?

Aby odpowiedzieć na to, musisz porzucić obie pierwsze normy i wprowadzić trzecią. Jerozolima, według Umów z Oslo, jest kwestią finalnych negocjacji. Jej status zostanie ustalony w negocjacjach między stronami. Do tego czasu trzeba unikać każdego kroku, który mógłby uprzedzić wynik końcowych rozmów.

Z pewnością jest prawdą, że Umowy z Oslo przedstawiały Jerozolimę jako kwestię finalnych rozstrzygnięć (i pozostawiały niejasne określenie, co rozumie się przez „Jerozolimę”). Jest jednak cała lista kwestii o statusie finalnych rozstrzygnięć. Jerozolima jest tylko jedną z nich. Inne obejmują granice, osiedla, państwowość i uchodźców.

Zauważacie coś w tej liście? Z wyjątkiem kwestii uchodźców społeczność międzynarodowa zajmuje bardzo wyraźne stanowisko w sprawie ich wszystkich.  Jak najdalsze od martwienia się faktem uprzedzania jakiejkolwiek dyskusji o przyszłych granicach, większość dużych stolic świata traktuje linie sprzed 1967 roku jako święte (z wyjątkiem, jak zanotowano powyżej, tam, gdzie mogłyby dać Izraelowi prawa w Jerozolimie Zachodniej) i taka była również polityka USA od 2011 roku. Nigdy nie brakowało rezolucji ONZ i oświadczeń UE potępiających osiedla. I co najmniej od 2000 roku panuje uniwersalny konsensus, że Palestyńczycy na końcu procesu pokojowego muszą dostać w pełni niepodległe państwo, chociaż Umowy z Oslo niczego takiego nie obiecują. Skrupulatność w sprawie finalnego statusu jest najwyraźniej bardzo ważna wszędzie, poza sprawami, w których nie jest ważna.  

Sprzeciw wobec uznania stolicy Izraela nie wynika z niczego, co można by nazwać międzynarodową normą lub praktyką, niemniej wszystkie komentarze potępiające amerykańską decyzję, robią to zapewniając o respekcie dla prawa międzynarodowego. A trzy ”normy”, na które powołują się, by poprzeć swoje twierdzenie: corpus separatum, linia zawieszenia broni i końcowy status, nie tylko nie istnieją dla żadnego innego konfliktu, ale bezwstydnie zaprzeczają sobie wzajemnie. 

Jest jeszcze jedna norma, którą można tu zastosować, chociaż jest tak trywialna, a same normy są tak selektywnie stosowane, że nikt właściwie nie kłopocze się głośnym jej wymawianiem. Suwerenne państwa mają prawo wyznaczenia każdego miasta na ich terytorium jako siedziby rządu i inne kraje tam lokują swoje ambasady. Tę normę akceptuje się także wtedy, kiedy dyplomaci woleliby, by ambasady były w ciekawszym mieście (Ankara, Brasilia) lub kiedy stolice zostały przeniesione z powodu kaprysu (Astana, Abudża), lub kiedy status stolicy nie jest jednoznaczny (Pretoria), lub kiedy siedziba rządu w ogóle nie mieści się w stolicy (Haga). Wyjątkiem od tej normy jest z jakiegoś powodu Izrael, niemniej – mimo tylu słów o przestrzeganiu międzynarodowego prawa w kwestii Jerozolimy – nikt nie potrafił przedstawić spójnego argumentu na rzecz tego wyjątku.

Sprawa Golanu jest znacznie bardziej wieloznaczna, choć znacznie mniej zapalna. Dziwaczne jest jednak oglądanie jednogłośności, z jaką „eksperci” polityki zagranicznej chcą zatwierdzenia roszczeń terytorialnych Syrii Baszara Assada, mimo że nie miał on jeszcze 2 lat, kiedy jego kraj po raz ostatni rzeczywiście panował na Golanie, i chociaż nikt nie powinien się skłaniać do zatwierdzania obecnie jakiegokolwiek roszczenia Assada.  

Istnieje jednak międzynarodowa norma, która jest w tej sprawie istotna i rzeczywiście przytacza ją profesor Goddard w swoim artykule. Karta ONZ stanowi, że wszyscy członkowie muszą „powstrzymać się w swych stosunkach międzynarodowych od groźby użycia siły lub użycia jej przeciwko integralności terytorialnej lub niezawisłości politycznej któregokolwiek państwa”. Tę właśnie normę pogwałciła Syria, kiedy dołączyła do panarabskiej inwazji na Izrael dzień po ogłoszeniu jego niepodległości z otwarcie głoszonym celem zlikwidowania go, gwałciła ją wielokrotnie, kiedy używała swoich pozycji na Golanie do strzelania do izraelskich farmerów i wsi w dolinie poniżej przez lata po tej wojnie, i pogwałciła raz jeszcze, kiedy dołączyła do arabskiej koalicji w 1967 roku, której otwarcie głoszone cele wojenne były jeszcze bardziej mrożące krew w żyłach niż te z 1948 roku.

Syria przegrała tę wojnę i mogła odzyskać wiele (niewykluczone, że wszystkie) terytoria, jakie straciła na rzecz Izraela, gdyby zgodziła się na pokojowe negocjacje, do których wzywała Rezolucja Rady Bezpieczeństwa ONZ Nr 242. Przez 24 lata Syria odmawiała, a kiedy wreszcie weszła do rozmów z Izraelem w latach 1990., nigdy nie była w stanie pogodzić się z minimalnymi wymaganiami rzeczywistego traktatu pokojowego. Czy istnieje gdziekolwiek indziej na świecie norma, która twierdzi, że roszczenia do terytorium utraconego w agresywnej wojnie są na zawsze zachowane, także po 52 latach i przy wszystkich potwornościach związanych z tym rządem syryjskim?  

Twierdzenie, że zmiany terytorialne w następstwie wojen zmniejszyły się po 1945 roku, poza szarymi strefami, jest samo w sobie problematyczne i to nie tylko dlatego, że Wzgórza Golan najwyraźniej są taką szarą strefą. W Europie w latach bezpośrednio po 1945 roku podpisano serię traktatów, w których radykalnie poprzesuwano granice. W 1947 roku zawarto traktaty pokojowe, które odebrały ziemie Finlandii, Węgrom, Rumunii i Bułgarii; w tym samym roku Włochy poczyniły ustępstwa na rzecz Francji w Alpach i przekazały wyspy, które posiadały poprzednio, Albanii i Grecji. W 1954 roku Włochy musiały zaakceptować podział Istrii z Jugosławią, co spowodowało exodus niemal ćwierć miliona etnicznych Włochów z oddanego terytorium. Te zmiany sfinalizowano w traktacie dopiero w 1975 roku, a dużo bardziej radykalne zmiany terytorialne w Niemczech ratyfikowano ostatecznie w traktatach dopiero w latach 1990.     

To pewne, że od 1945 roku było w Europie mniej zmian terytorialnych w następstwie wojen międzypaństwowych, ale to dlatego, że nie było wielu wojen międzypaństwowych. Twierdzenie, że tym, co się zmieniło, jest norma o granicach, jest trochę jak argumentowanie, że do 2016 roku było długotrwałą „tradycją” nie mianowanie sędziów Sądu Najwyższego w roku wyborczym: bardzo niewiele miejsc zwalniało się w latach wyborczych, a w tych rzadkich wypadkach, kiedy się zwalniały, wszyscy prezydenci dokonywali nominacji.   Podobnie tutaj: porządek po 1945 roku obejmował zmiany terytorialne kosztem przegranych w wojnie; było po prostu mniej wojen między państwami.

A w kwestii międzynarodowej sprawiedliwości: skoro Finlandia musiała zapłacić cenę terytorialną za to, że była po niewłaściwej stronie w II Wojnie Światowej  (nie miała wielkiego wyboru po tym, jak zaatakował ją Związek Radziecki), nie jest jasne, dlaczego Syria ma cieszyć się nietykalnością mimo rozpoczęcia wojen przeciwko Izraelowi w 1948, 1967 i 1973 roku i odmowie zawarcia pokoju od tego czasu.

Któregoś dnia Izrael i Syria mogą negocjować traktat pokojowy i mogą przesunąć granicę od obecnej linii zawieszenia broni (niezmienionej od 1974 roku) nieco dalej na zachód. Kiedy to się zdarzy, trzeba będzie ocenić konkurencyjne roszczenia syryjskie i izraelskie. Gdyby Izrael nie dążył do uzyskania międzynarodowego uznania swojej suwerenności na Wyżynach Golan teraz, kiedy Syria jest osłabiona i izolowana, a administracja w Waszyngtonie jest przyjazna, to stałoby się to częścią argumentu przeciwko jego roszczeniom we wszystkich przyszłych negocjacjach.   

Nietrudno wyobrazić sobie, co świętoszkowaci opiniotwórcy mówiliby, gdyby Izrael nie czynił teraz starań o uzyskanie międzynarodowego uznania jego suwerenności na Golanie. Nawet pośrodku wojny domowej w Syrii i nawet przy niezwykle życzliwej administracji amerykańskiej w Waszyngtonie nie uzyskaliście uznania waszej suwerenności nad Wzgórzami, więc teraz, podczas negocjacji pokojowych, nagle tego żądacie?

Ale, no cóż, ci sami eksperci polityki zagranicznej katastrofalnie nie mają racji we wszystkim co jest związane z tą kwestią.

Przeszukajcie archiwa za ostatnie 30 lat, a nie znajdziecie ani jednego głosu w Departamencie Stanu, Whitehall, lub Quai d’Orsay, który sprzeciwiał się izraelskiemu wycofaniu się z Golanu. Wręcz przeciwnie, ci, którzy ostrzegali przed takim krokiem Izraela, byli systematycznie określani jako grabieżcy ziemi i przeciwnicy pokoju o przestarzałych pojęciach o bezpieczeństwie. Wyobraźcie sobie co byłoby, gdyby syryjska wojna domowa toczyła się nie po drugiej stronie Golanu, ale na brzegach Jeziora Galilejskiego. Nikt nie może powiedzieć z pewnością, która frakcja – siły reżimu, Hezbollah, ISIS, lub ktokolwiek inny – przeprowadziłby atak, który wciągnąłby Izrael do wojny, ale możemy powiedzieć niemal z całkowitą pewnością, że syryjska wojna domowa przekształciłaby się w wojnę izraelsko-arabską, a wynik byłby jeszcze tragiczniejszy dla regionu niż już jest.

Można by pomyśleć, że to dałoby ekspertom do myślenia, ale byłoby to przywoływanie kolejnej normy, która w rzeczywistości nie istnieje.  

The Golan Heights and the Depths of Hipocrisy

Tablet, 3 kwietnia 2019

Tłumaczenie: Małgorzata Koraszewska

Shany Mor

Izraelski politolog, były przewodniczący komisji polityki zagranicznej izraelskiej Rady Bezpieczeństwa Narodowego.

Od redakcji „Listów z naszego sadu”

Na umiędzynarodowienie Jerozolimy nalegał Watykan. Więcej na tan temat można przeczytać w artykule Czy Donald Trump podważył watykański paradygmat .