O Krymie, prawie międzynarodowym i Zachodnim Brzegu

Zacznijmy od mniej kontrowersyjnej sprawy. Społeczność międzynarodowa potwierdza, że mimo rosyjskiej aneksji, Krym pozostaje suwerennym terytorium Ukrainy. 27 marca Zgromadzenie Ogólne ONZ przegłosowało większością głosów 100 do 11, że w dalszym ciągu uznaje Krym za część Ukrainy. Rosja nie może dowolnie zmieniać granic Ukrainy.

Jednak, jak argumentowało wielu znawców polityki zagranicznej komentujących działania Putina, nie jest zupełnie jasne, dlaczego Ukraina ma pierwszeństwo do Krymu. Znaczna część populacji jest etnicznie, językowo i religijnie rosyjska. Większość populacji najprawdopodobniej woli rządy Moskwy niż Kijowa (chociaż nie ponad 90 procentowa jak w wynika z ostatniego, przeprowadzonego „pod lufami karabinów”, referendum). To terytorium przylega do Rosji i historycznie było częścią Rosji.

Skąd więc skąd ukraińska suwerenność na Krymie? Odpowiedź: kaprys Nikity Chruszczowa. W 1954 roku pierwszy sekretarz Komitetu Centralnego odłączył Krym od Rosyjskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej i dał go Ukraińskiej Socjalistycznej Republice Radzieckiej. Nie skonsultował się z mieszkańcami Krymu, ale nie miało to większego znaczenia, bo i tak wszystkimi rządził Kreml. Od tego momentu oficjalne wewnątrz radzieckie granice  włączały Krym do Ukrainy.

Tak wiec, wszystko czym dysponuje Ukraina, zgłaszając roszczenia do Krymu, to kaprys nieżyjącego dyktatora. Jednak z punktu widzenia prawa, jest to więcej niż wystarczające. Kiedy nowe kraje wyłaniają się ze starych lub z kolonialnych imperiów, ostatnie oficjalne, międzynarodowe granice stanowią nowe linie graniczne. Ta doktryna znana jest jako uti possidetis iuris (co oznacza „posiadasz na mocy prawa”). Było to stosowane w przypadku granic nowych państw na całym świecie i uznane jako podstawowa zasada prawa międzynarodowego przez Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości. Nawet gdy kilka państw wyłoni się z jednego, jak Rosja i Ukraina wyłoniły się z ZSRR, wcześniejsze wewnętrzne podziały administracyjne stają się nowymi granicami międzynarodowymi.

Najbardziej uderzające jest zastosowanie tej zasady w pełni, gdy stare granice były kolonialne albo narzucone niedemokratycznie. Jeśli by tak nie było, nowe państwa powstałyby ze spornymi  granicami i niekończącymi się konfliktami granicznymi między sąsiadami. Dlatego prawo międzynarodowe ustala ostatnie oficjalne granice, nawet kolonialne granice prowincji, jako stałe. Późniejsza agresja nie może ich zmienić, jak pokazuje reakcja na rosyjski podbój Krymu.

Teraz zastosujmy te zasady w przypadku Izraela.

Rozpad Imperium Osmańskiego w wyniku I wojny światowej doprowadził do podziału jego terytoriów na Bliskim Wschodzie. Rdzeń Imperium Osmańskiego stał się nowym państwem tureckim, które z kolei oddało całą turecką suwerenność nad terytorium osmańskim reszcie Bliskiego Wschodu (nie tylko Izrael, ale również dzisiejszy Irak, Syria, Liban i Jordania). Zamiast narzucać własną suwerenność w tych częściach Imperium Osmańskiego, które podbiły, Wielka Brytania i Francja pozwoliły nowo stworzonej Lidze Narodów przekształcić te terytoria w „mandaty”. Państwa europejskie zobowiązały się do doprowadzenia do powstania z tych mandatów nowych niezależnych państw. Liga zrobiła to na podstawie wyraźnej klauzuli w jej statucie, która upoważniła ją do stworzenia takich mandatów na ziemiach „poprzednio należących do Imperium Tureckiego”.

W 1922 roku Liga Narodów ustanowiła nowe „państwo” mające być Żydowskim Domem Narodowym. To był Mandat dla Palestyny. Według pewnych przepisów Mandatu, Palestyna została podzielona wzdłuż rzeki Jordan, żeby na jej wschodnim brzegu stworzyć państwo Transjordanii (teraz nazwane Jordanią). Po tej decyzji międzynarodowe granice Palestyny mandatowej obejmowały terytorium  od rzeki do morza. Mandat Ligii Narodów dla Palestyny stanowi prawną podstawę nie tylko dla granic Izraela, ale również dla tych Jordanii oraz w rzeczywistości dla samego istnienia Jordanii.

Izrael jest państwem utworzonym w mandatowej Palestynie. Tak wiec zgodnie z uti possidetis iuris dziedziczy mandatowe granice. Jedynym pytaniem jest, czy stało się coś od lat 20. ubiegłego wieku, co legalnie zmodyfikowało te granice.

Trzy wydarzenia są powszechnie cytowane jako usprawiedliwiające niezastosowanie doktryny uti possidetis. Pierwszym była propozycja podziału przez  Zgromadzenie Ogólne ONZ w 1947 roku, Rezolucja nr 181. Drugim była częściowo udana próba Arabów w latach 1948-49 zapobieżenia utworzenia Państwa Żydowskiego w Palestynie, co stworzyło zieloną linię w 1949 roku. Trzecim była odpowiedź Rady Bezpieczeństwa ONZ na odebranie tych terytoriów w wojnie sześciodniowej.

Propozycja podziału

Rezolucja nr 181 nie stworzyła, jak się wielu wydaje, państwa żydowskiego. To zrobiła formalnie 25 lat wcześniej Liga Narodów tworząc mandat i później przez Deklarację Niepodległości Izraela oraz wojnę niepodległościową – walkę, w której ONZ nie zrobił nic, żeby poprzeć przetrwanie raczkującego państwa.

Rezolucja nr 181 proponowała skomplikowany podział Mandatowej Palestyny na siedem sektorów, pomysł, który żydowskie przywództwo gotowe było zaakceptować, ale który Arabowie odrzucili. Rezolucja Zgromadzenia Ogólnego nie zrobiła nic, żeby zmienić granice mandatowe, ponieważ Zgromadzenie Ogólne nie jest światowym ustawodawcą: nie ma żadnej mocy prawnej do ustanawiania obowiązujących przepisów, nie mówiąc już o zmienianiu granic państw.

Rzeczywiście, sama rezolucja wyraźnie uznaje, że Zgromadzenie nie ma uprawnień do legislacji swoich poleceń. Jeśli Zgromadzenie Ogólne głosowałoby dzisiaj za „podziałem” Ukrainy, byłoby podobnie nieskuteczne. Plan 1947 roku był propozycją kompromisu który, jeśli byłby przyjęty przez obie strony, byłby wiążący, ale nie miał sam w sobie żadnej mocy.

Izrael zadeklarował niepodległość 14 maja 1948 roku dokumentem, który „ogłasza[ł] powstanie Państwa Żydowskiego w Palestynie, zwanego Medinat Izrael”.  Według zasady uti possidetis iuris granice nowego państwa były granicami mandatowej Palestyny. Nowe państwo zostało natychmiast zaatakowane przez swoich sąsiadów, którym udało się zająć dużą część jego terytoriów. Jednak długa 19-letnia okupacja części mandatu przez Egipt i Jordanię nie oznaczała formalnej zmiany jego granic, podobnie jak niesprowokowana agresja Rosji przeciwko Ukrainie dzisiaj. Jeśli rzeczywiście jordańska okupacja zmieniła granice Izraela, to na pewno 20 lat lub więcej kontroli Naddniestrza powinno zmienić granice Mołdawii i 40-letnia okupacja Cypru przez Turcję powinna zmienić granice tego kraju.

 Zielona linia

Izrael zawarł rozejm ze swoimi sąsiadami w 1949 roku. To nie były traktaty pokojowe. To były tymczasowe umowy o przerwaniu walk. „Zielona linia” z 1949 roku była po prostu linią demarkacyjną, rozdzielającą siły izraelskie i arabskie. Bez ustalenia żadnej suwerennej granicy - zachowana została w ten sposób granica mandatowa. Wszystkie izraelskie porozumienia rozejmowe odzwierciedlały to, włącznie z tym izraelsko-jordańskim: „Postanowienie niniejszego porozumienia w żaden sposób nie ma naruszyć praw, roszczeń i stanowisk żadnej strony w ostatecznej umowie pokojowej w kwestii palestyńskiej, będąc dyktowane wyłącznie względami wojskowymi”. Inne postanowienia również stwierdzały jasno, że obie strony uznały granice mandatowe za jedyne międzynarodowe granice Palestyny. Jedyną kwestią było, kto będzie je ostatecznie kontrolować.

Zatem ten formalny dokument, który określił zieloną linię, wyraźnie stwierdzał, że nie została stworzona jako granice lub cokolwiek innego niż tylko tymczasowa linia separacji między izraelskimi i arabskimi wojskami. Kiedy Izrael, podczas wojny sześciodniowej, po zaatakowaniu przez króla Husajna wszystkich linii zawieszenia broni, wyparł okupacyjne siły jordańskie, potrzeba takiej separacji dobiegła końca.

Prezydent Barack Obama i jego Sekretarz Stanu, jak wielu innych, używają określenia „granice 1967 roku” dla opisania zielonej linii; ale to stanowczo nie była granica i nie była stworzona w 1967 roku. W rzeczywistości, z wyjątkiem Wielkiej Brytanii, żaden naród nie uznał jordańskiej suwerenności na terytorium Mandatowej Palestyny podczas jej 19-letniej okupacji. Kiedy Jordania i Egipt podpisały traktaty pokojowe z Izraelem w 1979 i 1984 roku, oba narody wyraźnie odnosiły się do granic Mandatu jako aktualnej międzynarodowej granicy Izraela, wykazując jej ciągłą ważność.

Rezolucja nr 242

Rada Bezpieczeństwa ONZ odpowiedziała na wojnę sześciodniową swoją słynną Rezolucją nr 242, która ustanowiła podstawę dla wszystkich kolejnych działań Rady. Zanim przejdziemy do tekstu rezolucji, powinniśmy zauważyć, że Rada Bezpieczeństwa nie ma uprawnień do zmieniania wcześniej istniejących granic państwowych - co  wynikało z postanowień Zgromadzenia Ogólnego w 1947 r. Wprawdzie Rada ma według jej statutu prawo do podejmowania pewnych „obowiązujących” decyzji, te są ograniczone do autoryzowania środków gospodarczych i wojskowych jako odpowiedzi na łamanie pokoju międzynarodowego; to nie może zmienić rozmiarów państw członkowskich ONZ.

Nie mniej ważne jest, że działanie Rady Bezpieczeństwa wymaga jej wyraźnego odwołania do tekstowego źródła jej władzy, to jest do rozdziału VII Karty Narodów Zjednoczonych, by podejmowane uchwały były wiążące. Rezolucja nie zawiera takiego odniesienia, co  dowodzi, że Rada rozumie, że jej rezolucja nie jest niczym więcej niż zaleceniem.

Rezolucja nr 242 jak wiadomo, wzywa do „wycofania izraelskich sił zbrojnych z terenów okupowanych w niedawnym konflikcie”. Takie sformułowanie zostało wybrane przez jej autorów celowo, żeby odrzucić stwierdzenia o wycofaniu się Izraela ze wszystkich terytoriów okupowanych przez niego i zamiast tego pozostawić skalę wycofania przyszłej dyplomacji. Brzmienie Rezolucji nr 242 zostało opracowane przez delegację brytyjską jako zamiennik innych wersji, które wymagałyby pozostawienia „wszystkich” terytoriów.

Powstała ogromna literatura poświęcona uporaniu się z faktem, że w tym zdaniu słowa tych nie poprzedza słowo terytoriów, ale jak większość dyskusji o konflikcie arabsko-izraelskim zadaje pytania dotyczące Izraela w wyjątkowym świecie prawa. W rzeczywistości dość łatwo sprawdzić, czy użycie sformułowania "terytoriów"  może być standardową formą Rady Bezpieczeństwa do żądania kompletnego wycofania. Zidentyfikowałem 16 innych rezolucji żądających wojskowego wycofania się, z czego 4 były sprzed 1967 roku. W każdym z tych przypadków żądanie kompletnego wycofania jest wyraźne, wyrażone sformułowaniem „wycofanie z całego terytorium” oraz „tego terytorium” i w odniesieniu do specyficznych pozycji przedwojennych. Brzmienie Rezolucji nr 242 jest wyjątkowe w historii Rady Bezpieczeństwa, ale zgodne z jej własnym szkicowaniem historii i intencją dokumentu. Tak więc rozumienie, że Rezolucja nr 242 żąda całkowitego wycofania, jest nie tylko błędne, ale również sprowadza do nonsensu 16 innych ważnych rezolucji.

Niektórzy twierdzą, że rezolucja zobowiązuje Izrael do powrotu do zielonej linii, opierając się na jej wstępie, który podkreśla „niedopuszczalność przejęcia terytorium przez wojnę”. Jednak byłby to dziwny sposób żądania od Izraela by oddał Jordanii i Egiptowi terytorialne zdobycze z  1949 roku. Do tego następny paragraf  rezolucji opisuje wycofanie się do „uznanych granic”. Linie rozejmu 1949 roku nie były „uznanymi granicami” w żadnym legalnym sensie. Nie stanowiły niczego więcej niż linie demarkacyjne.

Podsumowując, Liga Narodów, działając zgodnie z uprawnieniami w jej Karcie, stworzyła w 1922 roku terytorium Mandatowej Palestyny, a system Mandatu stworzył granice większości państw Bliskiego Wschodu. Zgromadzenie Ogólne ONZ nie miało uprawnień do zmiany tego terytorium w jego propozycji podziału w 1947 roku. Również nie zmieniła nic panarabska agresja w latach 1948-49 i jej późniejszy odbiór przez społeczność międzynarodową.

Międzynarodowa opinia zwróciła się przeciwko izraelskiej kontroli nad większością tego terytorium. Jednak prawo międzynarodowe nie jest konkursem popularności; jeśli byłoby, to Izrael już dawno zostałby wyeliminowany.

Nic z tego nie podważa powszechnych argumentów na rzecz państwa palestyńskiego. Argumenty te są zakorzenione w rozważaniach dyplomatycznych i demograficznych. Jednak nawet jeśli zaakceptuje się ideę, że Mandat dał Izraelowi zbyt duże granice dla żydowskiej ludności, nie oznacza to, że panarabska agresja z lat 1948-49 stworzyła przypuszczalne lub domyślne granice. W rzeczywistości te mogą i powinny być określone tylko przez wspólne porozumienie między Izraelem a Palestyńczykami.

Poza tym, jeśli ktoś wierzy, że niejasna doktryna o samostanowieniu – która ogólnie nie uprawnia narodu do niezależnego państwa – stwarza bezsporny argument dla palestyńskiego arabskiego państwa gdzieś między rzeką Jordan a Morzem Śródziemnym, uti possidetis będzie nadal ważne. Doktryna mówi jasno, że granice nie mają nic wspólnego z liniami zawieszenia ognia z 1949 roku, chyba że obie strony wyrażą na to zgodę.

Przypomnijmy, że gdy powstają nowe państwa doktryna dyktuje, że ich granice przechodzą wzdłuż uprzedniego wewnętrznego podziału administracyjnego. W ramach Mandatu Palestyna była podzielona na sześć okręgów, których żadna kombinacja nie jest zbliżona do linii rozejmu z 1949 roku. (Na przykład Gaza została połączona w jeden okręg z całym Negewem, podczas gdy teren zwany Zachodnim Brzegiem objął trzy okręgi).

W 1993 roku porozumienia z Oslo stworzyły trzy obszary (terytoria A, B i C) – dwa pod jurysdykcją palestyńską i jeden pod jurysdykcją izraelską. Te linie mają więcej sensu w świetle prawa międzynarodowego, niż suma niesąsiadujących, nielegalnych podbojów  Egiptu i Jordanii w latach 1948-49.

Społeczność międzynarodowa, może z sympatii dla żądań palestyńskich, wybiórczo zapomniała o zasadzie uti possidetis, gdy dotyczy to Izraela. Działanie Putina na Ukrainie ilustruje niebezpieczeństwa takiej niekonsekwencji. Jeśli świat zacznie robić wyjątki w doktrynie uti possidetis, otworzy drzwi dla żądań takich jak rosyjskie. Ostatecznie, jeśli nie jest przestrzegana ustalona międzynarodowo granica nowego kraju, dlaczego powinna być bezwzględna dla totalitarnego dyktatora?

Szybkie przejęcie Krymu przez Rosję – i, w momencie pisania tego tekstu, stopniowa inwazja na wschodnią Ukrainę – niesie również ważne polityczne  wnioski dla Izraela, dotyczące każdego ewentualnego porozumienia z Palestyńczykami. Rozbiór Ukrainy przez Rosję oferuje przerażający scenariusz, jak państwo palestyńskie może skutecznie kontynuować swoje działania przeciwko Izraelowi w wyniku traktatu pokojowego.

Jedną z głównych nagród obiecanych Izraelowi za stworzenie państwa palestyńskiego na Zachodnim Brzegu i w Gazie jest, że dałoby to Izraelowi również międzynarodowo uznane granice. Podczas gdy te granice byłyby wąskie, cieszyłyby się, podobno, gwarancją międzynarodowej prawowitości. Państwa przeniosłyby swoje ambasady do (zachodniej) Jerozolimy. Izrael, jak powiedziała Tzipi Liwni, zostałby „umieszczony na mapie świata”. Postrzegana wartość takiej umowy wynika z poglądu, że w XXI wieku suwerenne granice nie mogą być po prostu ponownie nakreślane.

Krym pokazał, że „dziewiętnastowieczne praktyki”, jak to określił John Kerry, są nadal żywe, ale społeczność międzynarodowa niewiele zrobi, żeby je powstrzymać.

Rozważmy metody Moskwy zmierzające do rozbioru Ukrainy.

Po pierwsze przeczekała cierpliwie ponad dwie dekady. Oczywiście, jeśli umowa z Palestyńczykami przetrwa tylko dwie dekady, zanim nastąpią nowe żądania, udowodni to, że umowa będzie katastrofalna dla Izraela. Po drugie Rosja koncentruje się na okręgach ze znaczącą koncentracją populacji etnicznej. W tych okręgach podąża za strategią Hitlera w sprawie  Sudetów, prowokując zamieszki i protesty, a potem protestując przeciwko reakcjom Ukrainy.

Dokładnie taki scenariusz wywołuje największe obawy Izraela: po euforii związanej z zawarciem umowy pokojowej, ponownie wzmocniony rząd palestyński, teraz z całym aparatem państwowym, zacznie podsycać niepokoje wśród Arabów izraelskich w Trójkącie Galilei i na Negewie. Oczywiście, Palestyna nie będzie w stanie przechwycić tych terenów w jednym ruchu, jak to zrobiła Rosja z Krymem. Raczej będą próbowali zdestabilizować Izrael, tak, jak Rosja robi to teraz we wschodniej Ukrainie.

Makiawelicznym celem byłoby wykorzystanie odpowiedzi Izraela na podsycanie rozruchów przez dyplomatyczną akrobację, dla stworzenia sytuacji, w której żydowskiemu państwu nie można pozwolić na utrzymanie władzy nad jego nieżydowską społecznością. Po tym nastąpią żądania, którym okazano zbyt wiele szacunku, jeśli chodzi o rosyjskie roszczenia na Ukrainie – większy federalizm, decentralizacja władzy, to wszystko, by wzmocnić niezadowolone mniejszości, które okazują większą lojalność sąsiadującemu agresorowi, niż państwu, którego są obywatelami. Czy w takiej sytuacji świat zebrałby się w obronie międzynarodowo ustanowionych granic, gdy tak długo okazywał tak mało uznania dla nich w przypadku Izraela?

Nikt z poważną znajomością międzynarodowego prawa nie pyta, czy to jest sprawiedliwe albo słuszne, żeby Krym pozostał częścią Ukrainy, bez względu na życzenia ludności Krymu. Zajmowanie się takim pytaniem i ustawianie go jako części dyskusji, doprowadziłoby w końcu do zmiany wielu granic na świecie. Jak widzieliśmy, te same zasady, które uzasadniają roszczenia Ukrainy do Krymu, uzasadniają roszczenia Izraela do Zachodniego Brzegu.

Izrael nie powinien odpowiadać za zawieszenie stosowania przez społeczność międzynarodową jej ogólnych zasad do praw żydowskiego państwa, ponieważ kryzys ukraiński również pokazuje granice tych zasad. Ukraina może się cieszyć z międzynarodowego poparcia w swoich żądaniach, podczas gdy Izrael nie może. Jednak kryzys ukraiński pokazuje również, że gdy dochodzi do działania, społeczność międzynarodowa podejmuje decyzje głównie pod wpływem nagłej potrzeby lub doraźnej wygody, nie zaś przez rozważenie legalności lub przeszłych obietnic. W końcu, jak to widzimy od 1948 roku, Izrael będzie musiał polegać sam na sobie.

 Crimea, International Law, and the West Bank

Pierwsza publikacja polskiego tłumaczenia Erec Israel